Мирний договір і Конституція Вірменії: чи існує швидкий шлях до розв’язання проблеми?
Автор: Намік Алієв, доктор юридичних наук, професор, Надзвичайний і Повноважний Посол, завідувач кафедри міжнародних відносин та зовнішньої політики Академії державного управління при Президентові Азербайджанської Республіки.
Ухвалення нової Конституції Вірменії залишається в порядку денному правлячої партії «Громадянський договір», заявив 5 липня прем’єр-міністр Вірменії Нікол Пашинян у зверненні до нації з нагоди Дня Конституції.
Після завершення переговорів щодо тексту мирної угоди між Азербайджаном і Вірменією головною перешкодою на шляху до її підписання залишається питання приведення вірменського законодавства у відповідність із принципом взаємного визнання територіальної цілісності держав.
Баку неодноразово заявляв, що не може підписати остаточний мирний договір доти, доки в Конституції Вірменії зберігається посилання на Декларацію про незалежність 1990 року, положення якої азербайджанська сторона розглядає як такі, що містять територіальні претензії до Азербайджану. Саме тому зміна Конституції стала однією з ключових умов завершення мирного процесу.
Офіційний Єреван цієї вимоги не відкинув. Ба більше, прем’єр-міністр Нікол Пашинян публічно заявив про необхідність ухвалення нової Конституції Республіки Вірменія.
Від моменту парафування проєкту мирної угоди минув уже значний час. Упродовж цього періоду відбулися парламентські вибори, за підсумками яких правляча партія «Громадянський договір» зберегла більшість, отримавши 64 депутатські мандати. Водночас цього виявилося недостатньо для самостійного ухвалення нової Конституції, оскільки для винесення її проєкту парламентом на референдум необхідна більшість у дві третини голосів — 70 депутатів.
Нині вірменська сторона фактично зосередилася на ідеї підготовки цілком нової Конституції, що викликає запитання.
Чи справді для виконання умови, яку Азербайджан розглядає як необхідну передумову підписання мирного договору, потрібен повний перегляд Основного Закону? Чи, можливо, чинна Конституція Вірменії містить юридичні механізми, які дають змогу значно швидше усунути саме ті положення, що спричиняють найбільші розбіжності?
Відповіді на ці запитання мають не лише юридичне, а й вагоме політичне значення. Якщо відповідні правові механізми існують, предметом аналізу стає вже не можливість внесення змін, а причини, з яких їх досі не застосовують.
Як змінити Конституцію Вірменії
Конституція Вірменії передбачає багаторівневу систему зміни Основного Закону, що охоплює: 1) зміни, які ухвалює парламент кваліфікованою більшістю; 2) зміни, що потребують обов’язкового референдуму; 3) проміжні процедури винесення питання на референдум за рішенням парламенту; 4) окремий порядок для конституційних законів; 5) незмінювані положення. Щодо п’ятого пункту слід нагадати про антиконституційне рішення Конституційного суду Вірменії від 29 квітня 2021 року, в якому зроблено спробу шляхом розширеного тлумачення статті 203 віднести преамбулу до незмінюваних положень Конституції Вірменії.
У цій системі особливе значення має розмежування між: а) повним переглядом Конституції; б) зміною окремих положень; в) зміною положень, не включених до переліку норм, що підлягають обов’язковому референдуму.
Це створює юридичну можливість для різних траєкторій реформування.
Підготовку змін до Конституції Республіки Вірменія, за потреби, слід розпочати з упорядкування Закону про референдум. При цьому необхідно враховувати, що зміна преамбули Конституції Вірменії, яка містить посилання на Декларацію про незалежність 1990 року з територіальними претензіями до Азербайджану, не обов’язково потребує проведення загальнонародного референдуму. Відповідно до частини 2 статті 103 Конституції Вірменії, Закон про референдум, як і ще шість перелічених у ній законів Вірменії, є конституційним законом і ухвалюється парламентом щонайменше трьома п’ятими голосів від загальної кількості депутатів. Наявні у «Громадянського договору» 64 депутатські мандати дають змогу внести зміни до Закону про референдум або ухвалити новий закон.
Визначальне значення має стаття 202 Конституції. Її частина 1 містить вичерпний перелік глав і статей, зміни до яких ухвалюються виключно шляхом референдуму. Оскільки преамбула в цьому переліку відсутня, на неї поширюється частина 2 тієї самої статті, згідно з якою зміни до решти положень Конституції ухвалюються Національними зборами більшістю не менш як дві третини голосів від загальної кількості депутатів.
Отже, якщо «Громадянський договір» внесе проєкт зміни преамбули Конституції на розгляд Національних зборів, прихильникам Пашиняна для його ухвалення буде потрібно 70 голосів.
Тут можливі два варіанти. За першим правляча партія знаходить прихильників свого проєкту серед опозиційних депутатів і забезпечує ухвалення законопроєкту. У такому разі потреба в референдумі відпадає. За другим варіантом, якщо до 64 голосів депутатів правлячої партії не вдасться додати необхідні голоси, проєкт, природно, буде відхилено. За такого розвитку подій депутати від «Громадянського договору» можуть скористатися частиною 3 статті 202, відповідно до якої, «якщо Національні збори не ухвалюють проєкт передбачених частиною 2 цієї статті змін до Конституції, його може бути винесено на референдум постановою, ухваленою щонайменше трьома п’ятими голосів від загальної кількості депутатів».
Прихильники Пашиняна мають у парламенті більшість у три п’ятих голосів від загальної кількості депутатів. Тому за дотримання зазначених вище умов вони спроможні винести проєкт зміни преамбули на референдум і домогтися його ухвалення.
Згідно зі статтею 207 Конституції та статтею 35 конституційного Закону про референдум, акт вважається ухваленим, якщо за нього проголосувало більше половини учасників референдуму. Водночас кількість голосів «за» має становити не менш як чверть громадян, які мають право брати участь у референдумі.
Отже, аналіз статей 103, 202 і 207 Конституції свідчить, що вилучення з преамбули положень, які допускають територіальні претензії до сусідніх держав, за наявного статус-кво може бути здійснене як парламентським шляхом, так і через референдум.
Таким чином, у практичній площині існують два основні шляхи:
1) Точкова зміна преамбули — вузьке правове завдання, що передбачає процедуру, яку можна реалізувати у стислі строки, мінімізує інституційне навантаження та безпосередньо спрямоване на усунення конкретної перешкоди для підписання мирної угоди.
2) Повна конституційна реформа (ухвалення нової Конституції) — тривалий процес із високою інституційною складністю, потребою в широкій політичній консолідації та залежністю від результатів референдуму, що призведе до затягування мирного процесу.
Юридична можливість і політична доцільність
Як бачимо, чинна Конституція Вірменії не містить юридичної перешкоди для зміни преамбули. Ба більше, вона передбачає послідовність дій, яка дає змогу спочатку ухвалити поправку в парламенті, а за відсутності необхідної більшості — винести те саме питання на загальнонародний референдум рішенням, яке правляча партія здатна ухвалити самостійно.
Це означає, що між зміною лише преамбули та розробленням цілком нової Конституції існує принципова відмінність як із юридичного, так і з політичного погляду.
Підготовка нового Основного Закону — складний і тривалий процес. Він передбачає створення конституційної комісії, підготовку проєкту, його громадське обговорення, експертне оцінювання, розгляд парламентом і проведення референдуму. Практика різних держав свідчить, що такі процеси нерідко тривають кілька років.
Натомість зміна лише преамбули є розв’язанням значно вужчого завдання. Саме тому постає закономірне запитання: якщо головною метою є усунення перешкоди для підписання мирного договору, чому пріоритет надається найбільш тривалому сценарію?
На це є різні відповіді. Перша полягає в тому, що керівництво Вірменії справді розглядає ухвалення нової Конституції як елемент глибокої модернізації держави й не бажає обмежуватися точковими поправками. Друга полягає в тому, що масштабна конституційна реформа дає змогу відкласти вирішення найбільш політично чутливого питання на невизначену перспективу. Внутрішньополітична ситуація у Вірменії залишається непростою. Будь-яка зміна Декларації про незалежність або вилучення посилання на неї з преамбули неминуче спричинить критику з боку частини опозиції та націоналістично налаштованих політичних сил. За таких умов комплексна конституційна реформа може сприйматися як зручніший політичний формат, що дає змогу не зосереджувати суспільну дискусію виключно на територіальному питанні.
На користь другого варіанта свідчить антиконституційне рішення Конституційного суду Вірменії від 29 квітня 2021 року, в якому зроблено спробу, всупереч статті 203 Конституції, віднести преамбулу до незмінюваних положень Конституції Вірменії.
Яка з цих інтерпретацій ближча до дійсності, покаже подальший розвиток подій. Однак юридичний аналіз свідчить, що проблема полягає не у відсутності необхідних процедур. Вони існують і докладно врегульовані чинною Конституцією.
Тому сьогодні головним стає не питання, чи можна змінити преамбулу, не очікуючи завершення повної конституційної реформи, а те, чи буде використано таку можливість задля якнайшвидшого підписання мирної угоди.
Відповідь на це питання є індикатором реальної готовності вірменського керівництва прискорити підписання мирного договору. Якщо найближчим часом буде ініційовано передбачені Конституцією процедури зміни преамбули, це означатиме прагнення усунути наявну правову перешкоду в максимально стислі строки.